Quels défis et quels enjeux pour la police d’aujourd’hui face à une société en mal de cohésion ?

Pour ancien qu’il soit, le texte demeure d’une clarté et d’une actualité à toute épreuve : « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression ». Le deuxième article de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen pose un principe fondamental dans les rapports entre gouvernants et gouvernés : si l’Etat ne doit avoir qu’une seule mission, c’est bien la protection des citoyens.

Dans ces conditions, pourrait s’interroger un homme de 1789 – ou un martien, ce qui revient à peu après à la même chose – comment arrive-t-on en France à un débat public aussi compliqué sur la mission régalienne de la sécurité ?

Les quelques pages qui suivent ne prétendent pas, naturellement, répondre définitivement à cette question. Les lecteurs ne trouveront que quelques éléments alimentés par les convictions de l’auteur et le fruit de ses expériences.

Protéger qui, protéger quoi ?

La question est a priori saugrenue. A la différence d’une entreprise qui choisit son marché, ses clients et ses produits, le service public est universel. A fortiori, pour une thématique aussi fondamentale que celle de la sécurité !

Maintenons pourtant la question. Tout simplement parce que la réalité s’impose. Je ne prendrai que deux exemples. S’inspirant d’exemples étrangers, le gouvernement étudie la création d’un « secret-affaires » inspiré du « secret-défense ». Le système permettrait aux entreprises de se protéger des curiosités indues. Réaction immédiate : le projet ne vise qu’à empêcher la presse à faire son travail et les clients mécontents à défendre leurs droits. En termes de 1789, le projet serait oppressif et la protection du « secret-affaires » irait à l’encontre de la protection des citoyens.

Le même débat anime le second exemple, à savoir Internet. Les hagiographes de la Toile et de ses nombreux produits dérivés, à commencer par les réseaux sociaux, ont à leur disposition tous les arguments imaginables sur l’extraordinaire espace de liberté, d’information, de convivialité, que sais-je encore que représente Internet. Dont acte d’autant qu’il m’arrive, comme tout un chacun, de l’utiliser. Pour autant, personne ne peut contester les menaces du même Internet sur la vie personnelle, le cas échéant dans son aspect le plus intime, sur les intérêts stratégiques des Etats comme sur les intérêts  commerciaux et financiers des différents acteurs économiques : pour ne pas multiplier les chiffres, les fraudes sur le Net ont suscité près de 340 000 plaintes en 2009 aux Etats-Unis, correspondant à des pertes de 560 millions de dollars. Comment donc protéger la liberté et la propriété sur Internet dans un univers qui se veut ontologiquement libre, avec des acteurs multiples et toujours prêts à nier leur responsabilité ?

Certains diront qu’il n’y a rien de nouveau dans l’éternel débat opposant l’ordre au progrès, dans la sempiternelle contradiction entre la liberté et sa fidèle résistance à l’oppression et le couple bourgeois de la propriété-sûreté. Après tout, les arguments des pro et contre – la vidéo- surveillance, devenue vidéo-protection par le passage de Michèle Alliot-Marie place Beauvau, ne différencient guère de ceux qui ont toujours concerné la carte d’identité obligatoire au Royaume-Uni : d’un côté, la liberté individuelle, alpha et oméga de toute politique publique ; de l’autre, la nécessité de doter la société des outils nécessaires à la tranquillité des honnêtes citoyens, qui n’ont rien à craindre de ces outils.

Force est de constater que beaucoup a changé. Comme l’écrivent Alain Bauer et André Michel Ventre dans leur ouvrage sur les polices en France, « la demande de sécurité progresse fortement en France depuis 30 ans ». Cette demande traduit une multiplication, souvent présentée comme inédite, des menaces, de la petite violence quotidienne aux attentats terroristes de toute nature en passant par l’appréhension des mafias en tout genre présentées comme des maîtres tentaculaires, aujourd’hui ou demain, du monde. Le blasé pourra naturellement souligner que cette violence n’est pas toujours aussi nouvelle qu’on veut bien l’affirmer. Le blasé cultivé renverra les sceptiques aux Lettres parisiennes du vicomte de Launay : en 1844, Paris était devenu un repaire de brigands et la presse se plaignait de l’insécurité aux Champs-Elysées : que fait donc la police ? Un mois plus tard, en plein Paris, une femme manque d’être étouffée avec un masque de poix : son agresseur s’était inspiré d’un procès qui venait de juger un homme ayant étouffé sa maîtresse avec un masque équivalent. A cette époque, la télévision, Internet et les téléphones portables n’existaient pas encore.

Le blasé doit pourtant s’incliner devant les statistiques : un peu moins de 190 000 vols en 1950, 346 000 en 1960, 1,6 million en 1980, 2,4 millions en 1995 ; moins de 60 000 crimes et délits contre les personnes en 1950, 53 000 en 1960, 102 000 en 1980, 191 000 en 1995 et 233 000 en 1999. A ce stade, même s’il a fallut attendre les années soixante-dix pour disposer d’une référence statistique de la délinquance qui mérite son nom, nul ne doit s’étonner pourquoi la demande de sécurité progresse fortement.

Il y a fort à parier que le vieillissement structurel de la population ne fera que renforcer cette demande de sécurité. Encore faut-il pouvoir être en mesure de mieux apprécier les enjeux du couple  « vieillissement / demande de sécurité », ce qui passe par un travail d’anticipation qui n’est pas  vraiment le point le plus fort de la police en France. Sous la casquette ou le képi, on vit depuis toujours la tête dans le guidon. Pour autant, ce n’est pas parce que beaucoup d’études prévisionnelles sont éloignées de la réalité du terrain qu’il faut s’en dispenser. Quitte à faire des études d’ailleurs, il vaut mieux choisir l’avenir que le passé : je garde encore en souvenir mon échange aigre avec le directeur de l’IHESI (l’ancêtre de l’INHESJ), à qui je recommandais en 1993 d’analyser les conséquences en termes de criminalité de l’explosion du bloc soviétique plutôt que se consacrer, comme il le faisait, à l’évolution de la criminalité à Lyon au cours de la seconde partie du XIXème siècle. Plus la demande de sécurité augmente, plus les menaces se diversifient, plus l’anticipation doit devenir une fonction éminente de la politique de sécurité.

 D’autant plus que dans le même temps, la demande de liberté a connu une évolution parallèle. Sa forte progression a, naturellement, conduit à une contestation de l’autorité. Anarchistes, terroristes de toute couleur idéologique, militants « anti », professionnels des droits de l’homme, abonnés des pétitions, dénonciateurs du « fichage de masse et du flicage ludique », artistes engagés, citoyens sans frontière, vertueux de l’indignation : leurs légions sont constamment mobilisées contre ce qu’elles considèrent représenter des agressions croissantes contre les libertés publiques. Des « black blocks » casseurs des sommets G8 et de l’OTAN aux conducteurs qui téléphonent au volant de leur véhicule, ils affichent la même conviction : leurs idées personnelles, celles du groupe, formel ou informel, auquel ils appartiennent l’emportent sur celles de la société.

Le « circulez, y’a rien à voir » en vigueur il y a un demi siècle a disparu. Au mieux, les gens multiplient les prises de photo avec leurs portables ; au pire, ils ameutent leurs copains pour empêcher la police d’effectuer son travail.

Essayant d’analyser cette évolution, Jean-Louis Debré, alors ministre de l’Intérieur, citait la mise en cause des trois piliers que représentaient au lendemain de la 2ème guerre mondiale la famille, l’école et l’église. Je lui ai fait remarquer qu’il en avait oublié un quatrième : le PCF et son bras armé, la CGT.

Entre les vents contraires de la demande de sécurité et de la croisade libertaire, l’esquif de la politique de sécurité a du mal à tenir le cap.

Acteurs et résultats de la politique de sécurité

Interrogez Madame Michu sur les acteurs de la politique de sécurité, elle vous répondra : policiers et gendarmes. Interrogez-la sur les résultats de la politique de sécurité, elle vous répondra : la prison pour les voleurs (ou les criminels…).

Beaucoup d’experts et de commentateurs trouveront les réponses de Madame Michu bien simplettes et donc « populistes » : tout pour la répression, rien pour la prévention, la prison ne résout rien, elle corrompt et d’ailleurs lisez les rapports dénonçant l’état de notre système pénitentiaire. Cerise sur le gâteau, cette « réflexion » d’un chanteur invité récemment sur une grande radio : la loi ne peut pas condamner les gens des banlieues, car ils ne bénéficient pas de l’égalité républicaine.

Dans l’ouvrage déjà cité, Bauer et Ventre écartent « les tabous décrétés par les deux intégrismes culturels antagonistes qui ont longtemps paralysés la réflexion » d’une part, « l’excuse sociale absolutoire » ; de l’autre « la réponse aveugle ». Ces auteurs ont bien raison, à condition naturellement de ne pas oublier que Madame Michu vote : elle représente, à ce titre, la référence ultime pour les responsables politiques, de l’exécutif comme du législatif.

Revenons donc à quelques idées fondamentales :
- Même dotée de l’outil législatif et réglementaire le plus global et le plus répressif, la police  ne constitue qu’un acteur de la politique de sécurité ;
- Celle-ci dépend de ce que Michèle Alliot-Marie, à Beauvau comme place Vendôme, appelait la chaîne de sécurité ;
- Les résultats de la police doivent donc être appréciés dans le cadre de cette chaîne.
Aujourd’hui, ces idées ne sont pas mises en œuvre.

Au regard commun, la police et la gendarmerie apparaissent comme « les » responsables de la politique de sécurité. Les autres services répressifs de l’Etat (douanes, services fiscaux, DGCRF, inspection du travail) sont oubliés, à commencer par l’outil statistique de la délinquance et de la criminalité. Davantage encore, l’interprétation donnée aux statistiques transforme policiers et gendarmes en producteurs de délinquance et de criminalité.

Il est plus que temps de demander à chacun des acteurs concernés d’assumer ses responsabilités.

A qui la faute si les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, que la loi du 5 mars 2007 a rendus obligatoires dans les communes de plus de dix mille habitants et dans celles comportant une zone urbaine sensible, n’existent pas conformément à la loi  ?

A qui la faute si les consommateurs de stupéfiants s’avèrent de plus en plus nombreux et de plus en plus jeunes ?

A qui la faute si plusieurs dizaines de milliers de condamnations par les tribunaux ne sont pas exécutées ?

Cette situation mérite un commentaire particulier car elle engage la seule responsabilité de l’Etat et alimente d’inutiles polémiques entre deux de ses institutions majeures : la police et la justice. Que la société n’ait pas une opinion unanimiste sur la politique de sécurité ne surprendra personne. Que les intérêts particuliers, les enjeux politiciens, les choix idéologiques ou je ne sais quelle considération opposent acteurs, experts et commentateurs fait partie de la démocratie. Mais comment admettre les dysfonctionnements de la chaîne de sécurité au sein de l’Etat ?

Ces dysfonctionnements semblent surtout concerner l’autorité judiciaire. Je n’évoque pas là les a priori idéologiques de certains magistrats ou syndicats ; pour incompréhensibles ou insupportables qu’ils puissent paraître, ils reflètent le statut constitutionnel de la magistrature, ils se trouvent souvent facilités par des procédures policières prêtant le flanc à la critique et, surtout, sont comme l’arbre cachant la forêt : la production judiciaire n’est pas optimisée. J’utilise délibérément le terme de production ; si la justice met en examen, condamne des hommes et les envoie en prison, l’organisation des différentes étapes de procédure – de l’intervention initiale du parquet ou du juge d’instruction à la mise en état, les différentes phases du jugement, la phase pénitentiaire sans oublier la réinsertion – obéit à des règles et à des normes équivalentes à celles utilisées dans de nombreux processus industriels ou de services. Encore faut-il disposer des outils informatiques et de la méthodologie appropriés.

La justice paie là les nombreuses années au cours desquelles l’institution n’a pas manifesté l’intérêt nécessaire à « l’intendance ». Les difficultés de l’application informatique CASSIOPEE relative aux procédures pénales illustrent cette insuffisante priorisation : qu’il suffise de rappeler que CASSIOPEE, lancée en 2001, ne sera mise en œuvre dans la totalité des juridictions que fin 2012, en espérant que la dernière phase (cour d’appel de Paris) ne réserve pas de surprise de dernière heure.

Sans vouloir donner l’impression de distribuer bons et mauvais points, CASSIOPEE n’est pas seule en retard. Si aujourd’hui les systèmes statistiques de l’Intérieur et de la Justice sont incompatibles et ne permettent donc pas à la chaîne de sécurité d’apporter les bonnes informations aux responsables politiques comme à l’opinion publique, le système informatique de la Justice n’est pas seul en cause : à la différence de la gendarmerie, la police nationale est en retard dans la refonte de ses applications informatiques.

Me voilà revenu à la police. Demander à chacun des acteurs de la politique de sécurité d’assumer ses responsabilités en exigeant une chaîne étatique plus robuste n’exonère pas la police de sa propre responsabilité : comme tout service de l’Etat, elle doit viser l’efficacité, en cherchant à l’améliorer constamment. A cet égard, les ratios faits élucidés / faits constatés cités par Bauer et Ventre mettent en exergue les progrès qui restant à effectuer, malgré les résultats obtenus depuis 2002.

Quels moyens pour la sécurité ?

Dans un univers parfait, la détermination des moyens consacrés par l’Etat à la sécurité devrait répondre à trois questions :
1. Quelle est la mission confiée, avec quels objectifs ?
2. Y-a-t-il cohérence entre les missions/objectifs de la sécurité et ceux des autres acteurs de la sécurité ?
3. Les moyens mis en œuvre sont-ils mis en œuvre dans les meilleures conditions ?

La réalité ne correspond pas exactement à cet univers parfait. Pour dire les choses rapidement, l’élaboration et la négociation budgétaire ne suivent pas les voies de cette démarche rationnelle et cohérente. Il est donc difficile de porter une appréciation « réaliste » sur les moyens aujourd’hui consacrés par l’Etat à la sécurité.

Bercy considère naturellement qu’ils sont importants voire excessifs, en soulignant la croissance continue depuis 2007 des crédits consacrés à la sécurité , comme ceux de la mission Justice (supérieurs à 7 milliards en 2011 pour la première fois dans l’histoire du ministère).

A l’inverse, les directions générales de la police et de la gendarmerie et, ontologiquement, les syndicats de policiers, particulièrement écoutés, dénoncent le manque d’effectifs et de moyens, alors même que les missions ne diminuent pas avec un « marché » de la délinquance et de la criminalité en progression soutenue.

Puisque cette contribution s’inscrit dans un exercice volontariste sur la réforme de l’Etat, il faut regretter que la révision générale des politiques publiques ait autant valorisé le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux.

Justifiée par des missions déclinantes ou périphériques de l’Etat, cette règle pose de réels problèmes pour une mission aussi centrale et politiquement sensible que la sécurité, a fortiori quand le jeu de la négociation syndicale et des revalorisations de droit commun aboutit, pour la police, à une croissance relative de la masse salariale dans un budget d’ores et déjà de main d’œuvre. Il s’ensuit une pression mécanique sur le fonctionnement et l’investissement. Rien ne permet, in fine, de considérer que l’efficacité de la politique de sécurité ne sorte renforcée de ce processus.

La RGPP n’est pas la seule, ni principale, responsable de la situation constatée. Les institutions policière et gendarmesque connaissent depuis de nombreuses années les faiblesses de leur organisation, qu’il s’agisse d’implantations territoriales à la justification inégale, d’un nombre excessif d’unités spécialisées dans le maintien de l’ordre (CRS et escadrons de gendarmes mobiles), de la répartition des horaires de travail, du manque d’expérience des personnels affectés dans les zones les plus sensibles, de l’insuffisance des personnels techniques et administratifs, des moyens techniques et technologiques traités en parents pauvres, d’une politique immobilière parfois en retard d’une guerre. Depuis le rattachement intégral de la direction générale de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur en 2008, ces faiblesses prennent une couleur nouvelle, par les enjeux de mutualisation qu’impose la cohabitation entre policiers et gendarmes.

Reste à ne pas oublier le rôle du politique : le dernier mot lui appartient. Ni les objectifs de la politique de sécurité, ni les moyens nécessaires ne peuvent être définis par la structure technocratique, aussi élevé soit son niveau. Patron de son administration, le ministre en charge de la sécurité fixe le contenu de la mission, les objectifs et les moyens.

Dans le cadre de la chaîne de sécurité, le ministre de l’Intérieur et le Garde des Sceaux ne peuvent que travailler en étroite collaboration : à quand une présentation conjointe de leurs budgets devant le Parlement, avec des objectifs partagés ?

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A un an d’échéances électorales majeures, il paraît utile de rappeler que le mot police n’est jamais que le lointain rejeton des mots grecs polis (cité) et politeia (art de gouverner la cité).

Cette glorieuse ascendance devrait préserver la politique de sécurité d’inutiles polémiques idéologiques ou politiciennes. Que l’Etat porte la responsabilité de cette politique ne doit pas en exclure les collectivités territoriales ou les acteurs privés dans un cadre législatif et réglementaire précis. Pourtant, notre pays se plaît encore et toujours à débattre d’un soi-disant désengagement de l’Etat ; que ce débat soit réglé depuis belle lurette partout ailleurs ne dérange malheureusement pas ses porte-voix. De même continue-t-on de se passionner pour la guerre de religion entre la prévention et la répression, avec des arrières pensées qui n’honorent pas ses grands-prêtres.

Que Michèle Alliot-Marie n’a-t-elle pas entendu lorsqu’elle a créé les unités territoriales de quartier (UTEQ) ? Il était effectivement difficile d’admettre à ces commentateurs que l’objectif des UTEQ était simplement de renforcer la connaissance par la police de leurs territoires et de leurs ressortissants et de gagner en visibilité. Qu’ils soient policiers ou gendarmes, ces agents de l’Etat ne peuvent être pleinement efficaces qu’à condition de connaître leurs « marchés » et d’être connus d’eux. S’agit-il d’une police de proximité ou d’une police territoriale : peu importe, ce qui compte est son efficacité.

Si la police est, à sa manière, le reflet de la gouvernance sociétale, alors elle mérite une sorte de contrat politique. Chargée de la protection des biens et des personnes, la police est au cœur du rôle de l’Etat. Contester la police, considérer ses agents comme une « bande » rivale, admettre des rivalités puériles entre policiers et magistrats, laisser des syndicalistes policiers gloser sur les difficultés de mise en œuvre d’une loi de la République : autant de comportements qui visent les principes fondamentaux de l’Etat et accentuent l’incompréhension des citoyens. La première tâche de l’Etat en matière de police est donc d’obtenir ce contrat politique pour la sécurité : il existe en matière de sécurité extérieure, pourquoi n’existerait-il pas en sécurité intérieure ? A l’heure où certains s’inquiètent de ce qu’ils considèrent être une remise en cause des principes de la République, un tel contrat est la meilleure des occasions pour vérifier les convictions de chacun.

La seconde tâche de l’Etat concerne la mobilisation globale et cohérente de son équipage. La police n’est pas le seul acteur étatique en matière de sécurité. L’efficience des policiers et des gendarmes sera d’autant meilleure que chacun assumera ses responsabilités. Cette exigence s’avère particulièrement cruciale dans le binôme « police-justice ». La réforme de la garde à vue, dont ne veulent pas les policiers et pour laquelle l’institution judiciaire a privilégié le réalisme, constitue une excellente occasion pour abandonner fantasmes et arrières pensées et, enfin, créer l’indispensable chaîne de sécurité.

La troisième tâche de l’Etat vise à donner à sa politique les moyens nécessaires. Nécessaires et non a priori supplémentaires, nécessaires en fonction d’objectifs identifiés et dans une approche cohérente pour l’ensemble des acteurs étatiques. Alors l’Etat aura apporté la preuve que même dans une fonction régalienne, il sait s’adapter en répondant à l’attente des citoyens.

Alexandre JEVAKOFF, Inspecteur Général des Finances, Ancien Directeur Adjoint du Cabinet du Ministre -  Ministère des Affaires Etrangères et européennes