Auteurs : CEPS

Quelles sont les meilleures pratiques, quels sont les pièges et les erreurs à éviter pour mener à bien les réformes ?

PROBLÉMATIQUE

Le constat est courant : à l’issue de n’importe quelle réforme publique le sentiment se dessine que les résultats sont bien en-deçà de ce qui avait été escompté. Les experts et les observateurs avertis le savent : beaucoup de choses ont évolué ces quinze dernières années au sein de l’État et de l’administration ; mais les citoyens sont loin de partager cet avis. Le constat est assez embêtant car les citoyens – consommateurs de services d’intérêt général – sont aussi les véritables propriétaires de l’État et, in fine,  l’employeur de tous les agents publics.

La circulaire Rocard du 23 février 1989 et le rapport Picq de 1994 avaient engagé le processus, formalisé en 1995 par Comité interministériel à la réforme de l’État, en 1998 transformé en Délégation interministérielle à la Réforme de l’État. Tous les projets engagés dans la décennie suivante n’ont peut-être pas abouti mais ils ont largement préparé l’avènement, en juillet 2007, de la révision générale des politiques publiques qui constitue une véritable mise sous tension de l’administration. Aujourd’hui néanmoins prédomine le sentiment d’être au milieu du gué. Si des chantiers importants sont bien avancés, d’autres sont loin d’être réglés.

Dans cet exercice difficile de la mise en œuvre des réformes, quelles sont les meilleures pratiques, quels sont les pièges et les erreurs à éviter ? Hartmut Kramer, Senior Manager Secteur Public chez Deloitte, partage le résultat d’expériences publiques et privées. Bernard Planchais, directeur général délégué de DCNS, revient sur une expérience unique de réforme.


IDÉES CLÉS

William D. Eggers, directeur de recherche  Secteur public chez Deloitte, et John O’Leary, chercheur au Ash Center for Democratic Governance and Innovation à Harvard Kennedy School, ont publié en novembre 2009 l’ouvrage « If We Can Put a Man on the Moon ». À partir d’un retour d’expérience de grands projets de transformation publics auxquels Deloitte a participé, les auteurs ont élaboré des fondements méthodologiques pour permettre un pilotage habile et une anticipation des risques, depuis la conception des politiques publiques jusqu’à leur mise en œuvre. 75 grandes réformes ou initiatives publiques ont été examinées, depuis 1940 à nos jours, inclus des cas d’échecs patents comme la gestion de la tempête Katrina ou la guerre en Irak.

Sept pièges mortels

1. Le syndrome de Tolstoï
C’est la tendance à ne voir que les phénomènes évidents qui confirment la vision du monde des principaux acteurs en charge de la réforme. Ce syndrome empêche l’évaluation correcte des risques qui jalonnent le parcours ;
2. Un scénario sans étape
Il consiste à substituer à la rigueur d’un scénario politique une simple idée qui irait directement de l’énoncé d’un concept au projet de loi ou de texte réglementaire ;
3. Le saut spatio-temporel
C’est le risque d’une idée qui n’aboutira jamais à travers du filtre de l’approbation démocratique ;
4. La confiance politique excessive
C’est le risque de considérer des scénarios avec un optimisme politique (naturel) démesuré ;
5. Le piège de Sisyphe
C’est le risque de sous-estimer les difficultés inhérentes au secteur public, qui rendent l’exécution des réformes plus difficiles que dans le privé ;
6. La complaisance
Il consiste à réévaluer en permanence les plus grande réformes du passé et à mal prendre en compte les retours d’expérience ;
7. Le silo
Il consiste à croire qu’une partie du chemin constitue la totalité de la transformation, alors que le scénario de réforme doit être construit come un processus intégré.

Sept facteurs de succès

1. Un engagement politique visible au plus haut niveau décisionnel ;
2. La fixation d’objectifs ambitieux mais réalistes, à la fois pour l’appareil administratif et la gouvernance politique ;
3. L’adoption d’un rythme du changement qui aligne l’ambition des réformes et l’aptitude au changement des organisations concernées ;
4. Une prise de recul et la capitalisation sur les leçons des expériences passées en réalisant de calculs coûts / avantage (ROI) des réformes envisagées ;
5. Une gestion de projet « professionnalisée » et à tous les niveaux : management, communication, formation, etc. ;
6. Une approche exhaustive de la mise en œuvre bottom-up et top-down externe et interne à l’organisation ;
7. Le développement d’une approche de long terme, accompagnée de victoires rapides.

La première phase Idée consiste à se défaire des a priori pour prendre en considération de nouvelles sources d’information. Par ailleurs, assurer le pont entre la conception politique et l’exécution bureaucratique nécessite d’être réfléchi et formel, et ce dès le début du projet. Enfin, des indicateurs de résultats et une évaluation continue des initiatives de transformation garantissent la pérennité des réformes.

DCNS: de 2000 à 2011 : l’histoire d’une transformation

Fin des années 1990, la Direction des chantiers navals – DCN, administration de l’État, était en train de disparaître : après avoir compté encore jusqu’à 35 000 personnes dans les années 1980, ses effectifs étaient descendus à moins de 16 000 à l’avènement du nouveau siècle. Son organisation industrielle faisait que certains navires de la marine restaient à quai pendant une année, voire deux, avant de pouvoir reprendre la mer.

Aujourd’hui DCNS est une société en croissance, sans endettement, ayant réalisé en 2010 un chiffre d’affaires de 2,5 milliards d’euros et forte de 14,5 milliards de commandes dont 40 % à l’export . Après avoir licencié pendant trois décennies, DCNS réembauche enfin.

En plus son activité historique de conception, réalisation et maintien en service des navires de surface et des sous-marins et ainsi que les systèmes et infrastructures associés, DCNS fournit également des services pour les chantiers et bases navals. Plus récemment, DCNS s’est engagée dans le secteur énergétique en proposant des solutions dans l’énergie nucléaire civile et les énergies marines renouvelables. DNCS dispose aujourd’hui d’une vingtaine de représentations à l’international.

L’acquisition de parts sociales par le groupe Thales s’est effectuée en 2007 pour un montant de 600 millions d’euros, l’équivalent de l’investissement effectué quatre ans plus tôt dans la société par son actionnaire public.

Quatre projets de transformation successifs

Quatre projets ont en réalité ponctué cette transformation d’envergure. Quatre projets dont l’importance est aussi allée croissante.

1. La mise en place d’un ERP
Afin de préparer le changement de statut, la DNC a décidé d’adopter un système de gestion d’entreprise. 300 millions de francs ont été accordés à ce projet, qui constituaient un montant important pour l’administration.
2. Le changement de statut
Ce changement a été réalisé en 2001-2003, à l’issue d’une phase de préparation en 2000-2001.
3. L’ouverture du capital à Thales
L’opération a été couplée avec l’acquisition de Thales Naval France.
4. Le plan de développement Championship
À l’appui des fondamentaux acquis ces dix dernières années, le plan vise une croissance maîtrisée : un chiffre d’affaires multiplié par 1,5 à 2, avec d’ici à 2020 et une réduction des coûts de 30 % d’ici deux ou trois ans.

Cinq enseignements

Cette transformation laisse au moins cinq enseignements.

1. La nécessité d’un engagement au plus niveau
De la direction d’entreprise et de l’actionnariat.
(Cet engagement s’est réalisé indépendamment des gouvernements qui se sont succédé).
2. La nécessité d’expliquer le projet aux collaborateurs
Il s’agit de leur expliquer exactement là où l’on veut aller : la destination et la route qui va être suivie. L’erreur assez communément réalisée est de sous-estimer la capacité de compréhension des équipes.
3. La nécessité de dégager des moyens
Des moyens humains et organisationnels : en matière de pilotage d’abord, avec la mise en place d’une équipe dédiée. Le risque est ici de créer une organisation parallèle. La solution est de relier cette équipe au reste de l’entreprise dans une organisation matricielle.
Des moyens financiers : aux 300 millions de francs de l’ERP sont venus s’ajouter 200 millions de francs de dotation spécifique pour le projet et ultérieurement 560 millions d’euros d’apport de l’État au capital de la nouvelle société.
4. La nécessité de régler au plus fin la vitesse de transformation
Ceci en évitant l’excès de vitesse et la sortie de route et, à l’opposé, une trop grande lenteur.
5. La nécessité de placer les hommes au premier rang de la transformation
Il faut donner aux équipes les moyens de maîtriser le changement, tant en amont et qu’en aval de la réalisation (une sorte de service après-vente).

Des exemples illustrent les étapes de cette transformation de DCNS

L’ENGAGEMENT POLITIQUE des ministres de tutelle depuis Alain Richard, ministre de la défense au moment de l’engagement jusqu’au ministre actuel en passant évidemment par Michèle Alliot-Marie, ministre au moment de la transformation. Des réunions fréquentes ont la majorité du temps donné des arbitrages en faveur de la direction de l’entreprise.

SUR L’ENGAGEMENT toujours mais de la direction : des formations à l’ERP ont été proposées et acceptées par l’équipe de direction, qui basculait ainsi de l’univers public à l’univers privé.

EXPLIQUER D’ABORD LE CHANGEMENT DE STATUT. Deux dirigeants qui ont vu chacun plus de 6 000 personnes en plus ou moins grands comités. Cette explication a ainsi été réalisée en direct, sans filtre, au besoin en utilisant un mégaphone !

Une autre vague d’explication s’est imposée à l’égard des politiques : jusque place du Colonel Fabien (siège du Parti Communiste).
Expliquer ensuite aux partenaires sociaux l'ouverture du capital et l’enjeu de la convergence avec Thales.
Expliquer aujourd'hui Championsship et, après l’acquisition des fondamentaux, la remise à plat de tous les process.

DISPOSER DE MOYENS : un projet de transformation doit être mené comme un grand projet industriel, avec des objectifs de dates, de résultats, de budgets, etc. avec des échéances calendaires, des responsabilités déclinés, etc.
Le changement de statut qui était un point clé de la transformation a été engagé de cette manière, à l’appui d’un budget de 30 M€ et d’une équipe de pilotage, forte par moment de 150 personnes à temps plein, dont la moitié de consultants.
Un autre point clé de cette transformation était la négociation avec l'Etat de la reprise de ses actifs : le traité d’accord faisait au final 5 mètres linéaires, avec 144 000 lignes d’items, chacune valorisée.

En moyenne un 1/3 DU BUDGET est consacré à LA CONDUITE DU CHANGEMENT et à LA FORMATION, en amont mais aussi en aval (comme un SAV, pour éviter que des personnes ne se sentent après coup sur la touche).

LA PRÉPARATION DE LA TRANSFORMATION a pris 21 mois : 18 mois de préparation stricto sensu et 3 mois de réflexion ultime.


ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

L’oued du désert ? – Sept pièges mortels ont été signalés, n’y aurait-il pas un 8e que l’on pourrait baptiser « l’oued du désert » : nombre de réformes sont engagées tambours battants pour se perdre ensuite dans les sables. L’image est appropriée, mais en réalité cet enlisement est  davantage un constat d’échec qu’un piège à proprement parler.

Toute réforme dans le secteur public se heurte à deux difficultés majeures : il s’agit d’une part de la difficulté de prévoir l’évolution des coûts aux différents stades de la mise en œuvre de la réforme et, d’autre part, l’absence de références, encore plus pénbalisante dans le public que le privé. La bonne attitude n’est pas d’essayer de calquer un modèle étranger ; la bonne attitude est de penser sa propre réforme en ayant une vision assez claire des points faciles de la réforme et des points complexes ; ainsi que des alliances stratégiques (pour l’introduction de la Carte Vitale par exemple, l’adhésion des pharmaciens au processus a été déterminante alors qu’à l’inverse les médecins freinaient de leur mieux l’initiative).

S’agissant de DCNS y a-t-il une logique d’aller au bout de la réforme ? – Est-ce possible ou souhaitable que l’État se désengage par exemple à plus de 50 % d’une entreprise dont les produits sont aussi hautement stratégiques ? Que se passe-t-il à l’étranger… par exemple aux États-Unis, au Grande-Bretagne ou en Allemagne ? Tous les modèles sont possibles.

Les options restent cependant en France très resserrées : le capital de DCNS est détenu à 74 % par l’État et 25 % par Thales, où l’État est aussi actionnaire à hauteur de 27 %, aux côtés de Dassault Aviation dont 46,32 % du capital est contrôlé par EADS : en réalité en France, l’État est « comme l’eau et le gaz », à tous les étages. Cette situation privilégiée devrait faciliter l’émergence d’une politique industrielle forte… Si ce n’est que l’État a aussi pris l’habitude, un peu lâche, de se retirer de tous ces débats impliquant l’industrie. DNCS serait-elle un peu orpheline ? La transformation a été réussie, l’État s’en réjouit et s’en ressent d’autant plus allégé. Il continue fort heureusement d’assurer son rôle d’acheteur ; ses choix sont d’ailleurs ici pour DCNS éminemment déterminants. Cependant, cette dernière ne pourrait-elle pas profiter de sa diversification vers le civil et les énergies pour se trouver d’autres « appartenances », plus engagées et plus stimulantes ?

Quid de la confidentialité ? – Combien de temps un projet de réforme doit-il resté confidentiel ? Quel est le moment favorable pour l’annoncer ? La DCN avait eu un premier projet de réforme en 1995-1996, qui est resté dans les cartons. La direction de l’entreprise estime aujourd’hui que ce projet, engagé dans la plus haute confidentialité, était de ce fait voué à l’échec. En reprenant le projet en 2000-2001, la direction a introduit le sujet en posant la question de l’avenir de la Direction et de son statut. La DCN n’était pas un cas unique : France Telecom et d’autres ont expérimenté le maintien ou le transfert de statut. « Un statut, cela se respecte ou se rachète » : à DCNS, le choix a été fait de respecter et de déconnecter le statut de l’entreprise du statut des personnels.


CONCLUSION

In fine, la gestion de la vitesse de transformation apparaît clairement comme un facteur clé de la réussite d’une réforme. Cela est assez logique car les processus de réforme sont des processus longs ; l’exemple de DCNS en témoigne, et d’autres exemples existent : la loi organique relative aux lois de finances, LOLF, a été votée le 1er août 2001 et même si aujourd’hui elle est réellement appliquée à la lettre, elle n’est pas, loin s’en faut, appliquer dans l’esprit.

Si la vitesse est essentielle, aucune formule de réglage n’existe ; et c’est au final beaucoup d’adaptabilité qu’il convient de témoigner, le tout sans perdre de vue l’objectif de la réforme. En réalité c’est donc la vision stratégique qui compte : pour qui réforme-t-on l’État ? Bien sûr pour les citoyens qui réclament cette réforme, mais aussi pour les 5 millions d’actifs formant au sens large la fonction publique, pour leur aider à voir le sens de leur mission. 


Martine LE BEC
rédactrice en chef adjointe de Prospective Stratégique & rapporteur du Club État Moderne
 

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