Auteurs : CEPS

Comment appréhender le programme SESAR ?  Qu’en est-il de FABEC – bloc fonctionnel de contrôle ?  Comment envisager la réforme du contrôle du trafic en France ? Quelle implication sur la gestion du personnel ? Quid de la dernière négociation triennale ? Quelle est la situation des services de navigation aérienne sur les petits aéroports non contrôlés ?

PROBLÉMATIQUE

Même s’il peut parfois symboliser l’opposition entre une Europe politique – celle défendue par la Commission européenne, et une Europe fonctionnelle – celle défendue par les États souverains, le ciel unique européen, bleu limpide ou parsemé de légers voiles, est bel et bien à l’œuvre. Il a d’ores et déjà conduit en France à la réforme de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC). Au sein de cette administration du Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, la Direction des Services de Navigation Aérienne constitue l’opérateur français de la navigation aérienne, unique et intégré. Régulièrement placée au cœur de perturbations majeures qui ont vu cet hiver encore se succéder les évènements volcaniques, les épisodes neigeux et les conflits sociaux, la navigation aérienne est un point focal dans le service du transport aérien.

Comment s’organise dorénavant la fonction, avec quels moyens et quels objectifs de productivité, en France, en Europe et cela en comparaison avec les États-Unis et l’Amérique du Nord ? Quels sont aussi les progrès attendus en matière d’augmentation du trafic et de réduction des retards ? Quelles perspectives en matière de développement durable, de gouvernance, de relation avec les « clients », etc. ?


IDÉES-CLÉS

LE CIEL UNIQUE
Les règlements et cadrages sous-tendus

Le ciel unique européen (en anglais Single European Sky, SES) est né d’une proposition de la Commission européenne de 1999 de faire évoluer l’organisation de l’espace aérien européen en vue : expressément de résoudre les importantes désorganisations du réseau européen engendrées par la guerre au Kosovo  ; et plus fondamentalement  d’acquérir des compétences qui, six ans après l’entrée en vigueur  du traité de Maastricht, continuaient de lui échapper en matière d’espace aérien.
Un premier paquet législatif, adopté en 2004, regroupe un règlement-cadre « Réalisation du ciel unique européen » et trois règlements techniques, relatifs à la fourniture de services de navigation aérienne, à l’organisation et à l’utilisation de l’espace aérien, ainsi qu’à l’interopérabilité du réseau européen de gestion du transport aérien.

Les États membres ont néanmoins tenu à conserver leur souveraineté sur l’espace aérien ; ceci pour deux raisons essentielles, affichées, et une troisième, plus implicite mais non moins réelle :

1.    L’identification de l’espace aérien à la souveraineté nationale (composantes civile et militaire) ;
2.    La mission de sécurité de l’espace aérien national ;
3.    La maîtrise du développement aéronautique national.

C’est donc à pas mesurés que les gouvernements des États membres ont accepté de s’engager dans la voie du ciel unique européen. Néanmoins, des réformes importantes ont été adoptées : c’est par exemple la séparation entre le régulateur et les prestataires de services, ayant en France conduit à la réforme de la DGAC. Cependant une nouvelle proposition Ciel unique II a été adoptée par la Commission en 2008, puis par le Conseil en septembre 2009.

Dans ce paquet Ciel unique II l’enjeu n’est pas tant d’instaurer un exercice communautaire du contrôle aérien que de disposer au niveau communautaire d’une mesure objective de la performance du contrôle aérien ; une réglementation des performances du secteur est établie à travers des objectifs européens dans les domaines des retards, de la réduction des coûts et du raccourcissement des itinéraires. Un deuxième volet vise à faciliter les initiatives technologiques ; c’est notamment l’objectif  du projet SESAR (Single European Sky ATM Research) destiné à moderniser les systèmes et les infrastructures de gestion du trafic aérien. Un troisième volet, plus délicat, vise à consolider le secteur ; la création de blocs fonctionnels d’espace aérien ou Functional Airspace Blocks (FAB) permettront à au moins deux pays d’intégrer leurs espaces aériens et de désigner un prestataire unique pour y contrôler le trafic.

Ciel unique II prévoit enfin un élargissement des compétences de l’Agence européenne de la sécurité aérienne (ASEA) aux aérodromes, à la gestion du trafic aérien et aux services de navigation aérienne.

LE CIEL UNIQUE
Ce qu’on en voit, ce qu’on peut en attendre

Comment apparaît aujourd’hui le ciel unique européen ? Ce qu’on en voit – En décembre 2010, le Comité d’experts des États membres de l’UE est parvenu à un accord unanime sur les objectifs de performance présentés par la Commission pour la période 2012-2014. L’accord inclut deux types d’objectifs :

1.    Des objectifs de capacité et de retards : les mesures visent à accompagner un retour à la croissance d’ici 2014 estimé à environ 3 % l’an avec une performance, en termes de délai dus au contrôle aérien européen de moins de 30 secondes en moyenne par vol. L’objectif est ambitieux.
Des mesures visent aussi à réduire le coût du contrôle aérien, l’objectif étant de réduire d’ici 2014 de 10 % le coût unitaire du contrôle. Les experts français estiment qu’il aurait été préférable de viser une réduction de 7 %, plus réaliste, ceci étant par ailleurs fortement lié à la croissance effective du trafic aérien compte tenu de l’importance des coûts fixes du secteur. 
2.    S’y ajoutent au premier chef des objectifs de sécurité et de préservation de l’environnement. La mise en place de routes plus directes et plus courtes et une utilisation plus efficace de l'espace aérien européen, devra notamment contribuer à la neutralisation du bilan carbone de la croissance du trafic d’ici 2020.
En dépit des estimations effectuées par les experts (voir note ci-dessous), la performance reste difficile à mesurer objectivement rendant de ce fait les comparaisons entre États très difficiles. En matière de sécurité, la question devient encore plus problématique.

Que peut-on attendre du ciel unique européen ? – Le projet de ciel unique européen est clairement un projet de consolidation du secteur. Dans ce contexte le projet Bloc d’espace aérien fonctionnel Europe Centrale – FABEC, lancé par l’Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse, est clairement le plus important des neuf projets FAB (Functional Airspace Blocks) envisagés.

Les six ministres des Transports concernés ont signé un accord essentiel en décembre 2010 ; ils ont seulement omis d’y joindre le mode d’emploi alors que deux visions stratégiques se font face. L’une, soutenue par les Allemands, ambitionne une consolidation davantage « opérationnelle », de coopération ; l’autre, soutenue par les Français, viserait davantage à tirer les leçons des limites d’Eurocontrol, pour davantage structurer le paysage à long terme.  La deuxième option ne peut se concevoir sans la prise en compte d’un risque fort de conséquences sociales importantes; elle est cependant à terme le meilleur gage de réussite. Si le continent européen veut rivaliser avec le continent américain – et sûrement bientôt asiatique – en matière de contrôle de son espace aérien, il faut qu’il se dote des moyens appropriés.

Un autre volet, technologique cette fois, confirme la volonté de la Commission de s’engager. 700 millions d’euros ont d’ores et déjà été attribués au programme SESAR, Single European Sky Air Traffic Management Research. SESAR est placé dans une logique participative, établie dans le cadre d’une coopération structurée entre les divers acteurs : la Commission européenne, Eurocontrol, les industriels et les opérateurs réunis au sein de SESAR Joint Undertaking, SJU.

Le projet a été prévu en deux phases : une phase de développement 2008-2014 qui sera suivie d’une phase de déploiement, 2015-2020 avec, à chaque étape, des éléments de recherche, des éléments de développement et des éléments de production. Il est particulièrement ambitieux ; à l’échelle du contrôle aérien, les moyens qui y sont consacrés sont énormes : deux milliards d’euros d’ici 2015 qui seront multipliés par 10, soit 20 milliards d’euros, d’ici 2020-25. Un de ses objectifs est aussi d’accroître le niveau de sécurité d’un facteur 10 dans le contexte de doublement du trafic d’ici vingt ans.

Quels obstacles au ciel unique européen ? – La fragilité économique du secteur constitue un premier obstacle. Le CUE a été lancé à la fin des années 1990, dans une période de croissance, alors que le seul frein à la croissance était le niveau capacitaire en pistes. Depuis, d’autres freins à la croissance sont apparus : les composantes économiques du secteur, les composantes de prix, la soutenabilité environnementale, etc. Outre cette fragilité économique, le secteur est confronté à la difficulté de trouver un développement harmonieux entre les activités. En France, s’agissant de l’activité de contrôle aérien, le système de péréquation nationale des tarifs a finalement été reconnu par Bruxelles ; mais il reste contesté par la moitié des acteurs. Enfin, une troisième difficulté concerne les répercussions sociales consécutives au projet de CUE. Tant que le CUE est resté l’objet de débats théoriques, il y a eu une sorte de consensus de façade sur le projet ; alors que le projet est en train de se concrétiser, ce consensus a toutes les chances de s’effriter. Des négociations ont été engagées un peu partout en Europe, qui sont extrêmement dures.

LA DSNA
Son rôle et ses enjeux

Alors que 8000 personnes contribuent à écouler le trafic aérien évoluant dans le ciel et sur les aéroports français, la DSNA est structurée en deux directions : la Direction des opérations, 7200 personnes réparties entre 5 centres en-route de la navigation aérienne (CRNA), 11 services de navigation aérienne (SNA), le service de l’information aéronautique (SIA) et  le centre d’exploitation des systèmes de la navigation aérienne centraux (CESNAC) et dont la mission est assurer le contrôle du trafic aérien en route, d’approche et d’aérodrome ; la Direction technique et de l’innovation, 530 personnes en charge de trois missions principales : 1° l’acquisition, la validation et le déploiement des systèmes de navigation aérienne ; 2° le support pour leur maintenance, le suivi et le maintien en condition opérationnelle et enfin 3° la recherche et l’études des futurs systèmes.

À l’instar de l’ensemble des systèmes européens de contrôle aérien, les effectifs de la DSNA se répartissent à quasi-égalité entre les contrôleurs aériens d’une part, et les personnels administratifs et techniques, d’autre part. Cependant, forte de près de 8 000 collaborateurs, la DSNA constitue le plus important prestataire de services en Europe.

Cette taille se justifie par l’importance en France du trafic national et de survol, ce dernier représentant d’ailleurs près de la moitié du nombre de vols contrôles. Mais la DSNA est aussi premier prestataire européen de par le nombre d’aéroports contrôlés : 80 aéroports en métropole, contre 17 pour son homologue allemand couvrant pourtant le même nombre de vols.

Apparaissent là, les deux composantes essentielles de l’activité de la direction : d’une part sa mission d’« exportatrice » exercée au bénéfice du grand trafic international et, d’autre part, sa mission en matière d’aménagement du territoire, à travers son réseau métropolitain mais aussi la couverture assurée en Outremer.

Enjeux et perspectives – Quelle place pour la DSNA dans FABEC ? La position particulière de la France, au cœur de l’Europe, fait que son espace aérien est aussi très disputé, tant en accès qu’en survol. Notre réseau national est riche (80 aéroports) mais relativement pauvre en services. Aussi contraint par la révision générale des politiques publiques, son contexte social est lui-même relativement tendu.

La DSNA sera-telle capable d’assurer ces changements et de relever ses nouveaux défis dans les habits d’une administration publique ? OUI, à l’instar des autres administrations, mais à la condition de s’européaniser.


ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

SESAR, beaucoup de moyens, très peu de réactivité ? – Avec déjà 700 millions d’euros engagés par l’Union européenne pour un coût total estimé à 2 milliards pour la phase de développement , 2000 experts aéronautiques et chercheurs, 300 projets, SESAR symbolise LE grand projet de modernisation et d’harmonisation (à tout le moins de standardisation) des systèmes de gestion du trafic aérien en Europe. Trois ans après le lancement de sa phase de développement, les tours de contrôle sont loin de disposer des technologies et les outils d’aide à la décision promis ; pour preuve, les contrôleurs n’ont toujours pas accès directement aux données météorologiques des avions. Y-a-t-il donc si loin de la coupe aux lèvres ?

Très concrètement, le cycle d’innovation dans le contrôle aérien est en moyenne de cinq ans. Avant d’être mise à disposition et utilisée, une simple modification dans un système nécessite entre deux et trois ans de développement, plus une année pour la certification technique et encore une année pour la formation. Ce qui a changé avec SESAR, c’est qu’il ne devrait plus y avoir de R&D autonome de la part des prestataires qui ne soit pas validée au niveau européen dans le cadre des objectifs communs.

L’estampille SESAR joue depuis un rôle fondamental dans le management de la recherche.
Le programme est avant tout un vaste programme de subvention de l’offre de systèmes.
Le plus grand écueil serait cependant de croire que l’on disposera grâce à SESAR, d’ici 2020, du système unique intégral de contrôle aérien.

Quelle dimension sociale dans la mise en œuvre des FAB ? – Une feuille de route a été élaborée entre les directeurs généraux de FABEC, qui repose sur trois points :

1.    Un enjeu opérationnel :
La redéfinition des espaces aériens indépendamment des frontières nationales, et l’accompagnement de la croissance du trafic en toute sécurité, en minimisant l’emprunte environnementale et optimisant la capacité du réseau aérien.
Derrière cette redéfinition se profile la question de l’alimentation des aéroports ;
2.    Un enjeu économique :
La diminution des coûts unitaires du contrôle aérien tout en accompagnant la croissance et la performance opérationnelle
3.    Un enjeu social :
La question reste ici posée de l’opportunité et de la possibilité d’une négociation unique, à l’échelle européenne, sur les aspects fondamentaux des politiques sociales à adopter…
Une sorte de « ciel unique de la négociation sociale », qui sera dans tous les cas difficile à mener sans consolidation des entreprises nationales.

L’attente des compagnies aériennes se focalise souvent sur la productivité. Dans ce paysage européen, la France fait figure de bonne élève en matière de tarifs de redevances perçues auprès des compagnies aérienne sachant que si le temps de travail moyen des contrôleurs aériens est plus faible que celui de nos voisins, ceci est compensé par de plus faibles niveaux de rémunération.

En France, où le nombre d’aéroports est important , une consolidation du service de contrôle aérien est en outre possible sans fermeture d’aéroports : actuellement 80 aéroports sont supervisés en métropole par 30 centres de contrôle d’approche. Mais ce contrôle pourrait effectivement être opéré à partir de seulement 15 centres de contrôle, pour autant que cette stratégie permettant d’optimiser le service et l’utilisation des ressources soit bien comprise par tous, y compris les collectivités locales qui ont acquis de nouvelles compétences aéroportuaires.


CONCLUSION

Le ciel unique européen est un concentré d’Europe avec la souffrance, les joies et la complicité connues. C’est aussi un exercice pratique de gestion du changement qui aborde le social via l’obligation de performance, le benchmark et le dialogue entre les différents pays, via les FAB qui font bouger les frontières et les souverainetés. Pour cette « traversée », SESAR est un convoyeur de luxe qui a l’avantage de s’être ouvert à tous les acteurs.

Le ciel unique européen est enfin la preuve que dans un environnement complexe et loin d’une vision globale immuable, les acteurs européens sont capables de trouver une voie de changement rapide.


Martine LE BEC
rédactrice en chef adjointe de la revue Prospective Stratégique
& rapporteur du Club Transport Aérien
 

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