IDÉES CLÉS

Les acteurs

Sur quel triangle faire reposer la politique spatiale européenne ?  

L’espace se situerait dans un triangle dont les trois pointes seraient les États membres, les institutions européennes et les agences spatiales (les agences nationales et l’ESA). Une autre définition du triangle peut être faite, qui placerait aux trois extrémités : l’industrie, les États membres (au sens additif, qui s’additionnent en se conformant à une pratique intergouvernementale organisée au sein de l’ESA aussi bien qu’au sein du Conseil européen ou du Conseil de l’UE), enfin ces mêmes États membres, mais cette fois au sens intégré en se conformant à la pratique (ou méthode) communautaire.

C’est en faisant fonctionner ensemble et de concert ces trois composantes –  l’industrie, la méthode intergouvernementale et la méthode communautaire – que la politique spatiale européenne fonctionnera de la meilleure manière possible. Ce n’est pas aujourd’hui le cas. La relation entre l’industrie et la méthode intergouvernementale apparaît bonne mais la relation entre l’industrie et la Commission (la méthode communautaire pour reprendre l’intitulé) est déjà plus difficile, sans même parler de la relation entre la méthode intergouvernementale et la méthode communautaire.

Les compétences

Quelles cohérences associer à la politique spatiale européenne ?

Le traité de Lisbonne accorde à la Commission européenne une partie des compétences spatiales. Compétence parallèle à celle des États membres et de l’ESA ou compétence partagée, qu’importe,  l’important est que cette compétence soit exercée. Ce n’est pas aujourd’hui le cas. Consciente de la valeur ajoutée de souveraineté apportée par l’espace mais aussi de l’importance sans cesse croissante du vecteur spatial pour la mise en œuvre de nombre de politiques européennes, la Commission a bien demandé cette compétence ; cependant, l’espace en tant qu’instrument de souveraineté suppose un engagement sur le long terme et la Commission est prise d’hésitation, voire de peur. C’est là le paradoxe de la situation. À l’égard de la Commission, l’espace se présente comme une compétence reçue mais non exercée ou difficilement exercée. Trois exemples illustrent le propos :

1.    Le budget
Galileo est inscrit dans les perspectives financières 2014-2020, avec une enveloppe annuelle d’un milliard d’euros ; GMES n’y est pas.
2.    La propriété
La Commission revendique la propriété de Galileo ; mais non celle des satellites GMES. Le sentiment est qu’elle ne semble pas y tenir particulièrement.
3.    La cohérence globale
Cette cohérence globale fait défaut. Les approches suivies pour Galileo et pour GMES sont été différentes, presque diamétralement opposées ; l’interopérabilité entre les deux systèmes reste à construire.

Les perspectives
Quelles pistes de réflexion et d’action pour une politique spatiale européenne ?

La question budgétaire peut être relativement facile à résoudre. Pour finir, si les États membres tiennent bon – à l’exception de la Pologne et de la Lituanie – GMES sera effectivement réintégré dans les perspectives financières, avec une enveloppe annuelle a minima de 400 millions d’euros (certains espèreraient 800 millions d’euros, mais ce montant est peu probable). Galileo et GMES pourraient aussi finalement être insérés ensemble dans une même ligne « Infrastructures spatiales ». Un autre programme pourrait s’y joindre : il s’agit du projet de réacteur thermonucléaire expérimental international – ITER, mais les appétits financiers de ce dernier projet risqueraient encore de s’exercer au détriment de Galileo et de GMES.

La construction d’une cohérence globale établie sur plusieurs lignes programmatiques reste possible. L’espace, c’est bien sûr des télécommunications, de la navigation, de l’environnement, mais c’est aussi de la sécurité et de la défense. Il ne serait donc pas saugrenu de placer la politique spatiale au niveau du président de la Commission.

Il reste la question de la propriété, plus grave et plus difficile à gérer. « Vous ne ferez pas boire un cheval qui n’a pas soif », et la Commission n’a visiblement pas soif de satellites GMES. Quelles voies sont dès lors possibles pour pérenniser un programme de ce type ? Des alternatives sont possibles, via notamment l’appropriation de services de base et l’achat de données. Il restera à solutionner la question de la propriété. L’ESA n’a sans doute pas intérêt à élargir ses compétences dans cette direction, et la propriété des satellites reviendrait plus naturellement à l’industrie. Engagée sur certains services, la Commission devra renforcer sa compétence dans l’opération et l’exploitation. Si ce rôle d’opérateur / exploitant doit revenir à l’agence du GNSS européen, la GSA, cette dernière devra apprendre en marchant.  

Un dialogue doit s’établir dès à présent, visant à structurer ce paysage. Il revient peut-être à l’ESA d’en prendre l’initiative, soutenue par les agences nationales. Beaucoup d’idées sont à développer. Mais pour l’heure, ces idées circulent peu, à l’inverse des critiques et invectives. C’est évidemment dommage, et d’autant plus embêtant que l’Europe spatiale est aujourd’hui au milieu du gué. En cas d’échec, c’est le secteur entier qui en pâtira.


ÉLÉMENTS POUR UNE ANALYSE PROSPECTIVE

L’espace, une autre querelle byzantine ? – Ne sommes-nous pas avec l’espace en train de recréer une querelle byzantine, les responsables européens débattant sur le sexe des anges pendant que les autres grandes puissances – à l’époque les Ottomans, aujourd’hui les Russes, les Chinois ou les Indiens – sont déjà engagés dans la bataille ? La Commission déçoit par ses hésitations et son manque d’ambition stratégique. Les aspects politiques de l’espace sont quasiment occultés. Ayant reçu avec le traité de Lisbonne une compétence nouvelle, remplie d’opportunités, la Commission fuit ses responsabilités, même sur Galileo, où son engagement apparaît relativement forcé. L’attitude est foncièrement préoccupante alors que c’est bien à l’échelon régional, européen, que se jouent aujourd’hui  les grands enjeux de souveraineté.

L’Europe s’est souvent contentée d’un laissez-faire, sans chercher vraiment à définir et à imposer une volonté. Elle risque d’en payer le prix, à très court terme.

Le discours est empreint de fédéralisme. Poussé jusque dans ses retranchements, il suppose que nous n’ayons plus demain en Europe qu’un seul hélicoptère (lequel ?), qu’un seul avion de combat (lequel ?), une seule politique industrielle (laquelle ?)… Cependant ce ne sont pas non plus les pays comme la Belgique, le Danemark ou l’Irlande qui empêchent l’intégration industrielle européenne. Les querelles byzantines évoquées sont bel et bien le fait des grands États membres.

L’espace, objet de cristallisation ? – Les acteurs du secteur espèrent que l’espace puisse servir d’élément de cristallisation, qu’il permette à l’Europe de se donner les outils d’une souveraineté régionale. Cela suppose de prendre enfin en considération le monde tel qu’il est ; dans ce monde l’Union européenne apparaît comme l’un des espaces économiques les plus privilégiés. Néanmoins, comme par autisme, elle refuse de se considérer comme telle, comme une grande puissance devant rivaliser à armes égales avec les autres. Les opinions publiques en sont profondément conscientes.

Ramener les problèmes à l’aune des intérêts supérieurs de la France simplifie grandement ces problèmes, estimait le Général de Gaulle. Lorsque nous arriverons à ramener les problèmes à l’aune des intérêts supérieurs de l’Europe, ils en seront d’autant simplifiés.

Mais même en ramenant le débat sur le pour ou contre une politique publique utilitaire, celle de l’espace ou n’importe quelle autre grande politique publique, une vraie ligne de faille subsiste entre ceux qui considèrent l’UE uniquement comme un marché et ceux qui considèrent qu’elle doit désormais interférer sur l’offre et donc construire de vraies politiques industrielles. Cette seconde acceptation, bien que réservée à la sphère économique, est cependant loin d’être acquise. De son côté, la Commission appréhende la politique spatiale en s’intéressant uniquement aux services fournis ; elle n’a pas de par ses gènes une vision sur la façon de construire la stratégie industrielle qui permettrait d’offrir ces services. Plus globalement, l’actuelle Commission entretient une vision restrictive concernant la communautarisation de nouvelles politiques. Cette vision est d’ailleurs conforme à la réalité budgétaire et l’initiative d’un changement reviendrait aux États membres.

Le retrait de la Chine de Galileo a constitué un signal fort des difficultés rencontrées. Avec l’accord signé en 2003, la Chine avait été l’un des premiers pays non européens à participer au financement de Galileo ; elle y a d’ailleurs investi quelque 200 millions de dollars. Face aux difficultés du programmes et aux égoïsmes nationaux, Pékin a finalement annoncé en 2007 lancer son propre programme, Beidou, qui sera à double usage, civil et militaire. Aujourd’hui, dix satellites sont déjà opérationnels sur les 35 prévus d’ici 2020.

Voir l’espace utile avant de voir l’espace de défense et de sécurité ? – Les tensions entre Pékin et les Européens est venue lorsque l’Europe a fait savoir qu’elle ne souhaitait pas voir la Chine utiliser Galileo à des fins militaires. Les aspects de sécurité et de défense mettent mal à l’aise la Commission et brouillent le débat. Les avancées seraient sans doute plus aisées si le débat se focalisait davantage sur l’espace utile et ses applications. En réalité cependant, c’est déjà le cas et les questions de sécurité et de défense n’interfèrent que rarement dans les choix opérés. Par ailleurs, en l’absence de maîtrise d’une politique industrielle, la  Commission a cependant réussi à s’approprier Galileo. C’est donc a priori seulement une question de volonté.

Les États membres sont globalement d’accord sur la nécessité d’une politique industrielle orientée sur l’espace. C’est davantage sur les outils à utiliser que les avis divergent. Une option résiderait dans le Pooling & Sharing (mise en commun et partage) ; la solution est notamment celle promue par Claude-France Arnould au sein de l’Agence européenne de défense. Ici ou en matière spatiale, ce sont une fois de plus les grands États membres qui décideront ou non de faciliter la mise en œuvre de cette solution.


CONCLUSION

L’espace marche bien avec le lucratif : la télédiffusion, la météorologie et quelques autres applications, lesquelles sont financées par le marché et par la R&D de l’ESA, des agences nationales et de l’industrie. Toutes les autres applications, pour lesquelles aucun marché n’existe encore ou sur lesquelles ne repose aucun enjeu immédiat de souveraineté, restent orphelines.

Le propos est d’ailleurs peut-être trop pessimiste : l’Europe de l’espace s’est jusqu’à présent construite, avec déjà de nombreux succès ; elle continuera de le faire, mais comme par le passé, par la seule volonté des plus grands États membres, plus exactement par la volonté de quelques chefs d’État.